“乡村振兴战略”提出一周年之际的思考
  • 2018-10-24 13:36:00

乡村振兴战略提出一周年之际的思考

来源: 中国自然资源报   作者:刘守英 熊雪锋

 

核心阅读

乡村振兴战略承载的是新时代乡村现代化的使命,需要基于发展阶段、城乡格局和乡村变迁趋势的分析,重新思考乡村与城市的关系,农民与土地及村庄的关系以及代际变化等对乡村发展的影响,需要对农业内涵、功能与基础性地位重新界定,探索农业优先发展与乡村现代化的路径,更需要在城乡互动格局下以土地制度改革为突破口,实现乡村“活化”的制度路径。

《乡村振兴战略规划(2018-2022)》指出,我国人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。而在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求,正是实施乡村振兴战略的本意所在,从乡村发展现状与实际需求来看,提供有效的制度供给,将是实现乡村振兴的重要保障。

乡村振兴总体思路

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,描绘了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的未来农村图景。2018年中央1号文件作出了2020年、2035年、2050年三个阶段的乡村振兴战略部署。《乡村振兴战略规划(2018-2022)》明确了乡村振兴战略的阶段性目标,并对重大工程、重大计划、重大行动进行了部署。乡村振兴战略的提出与实施,意味着“三农”作为“农业、农民、农村”三位一体的回归,乡村是农业和农民的空间与载体,以乡村振兴为抓手有望真正解决“三农问题”。

对此,笔者结合乡村发展实际分析提出以下总体思路:

——以实施乡村振兴战略为统领,以强化活化乡村的制度供给和城乡融合的体制机制创新为支撑,以“活业—活才—活村”为路径,实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

——通过城乡关系的重塑,改变不利于乡村经济活动的城市偏向公共政策,改革妨碍乡村发展的城乡二元体制,实现城乡平等发展。顺应发展阶段转换和消费需求变化,研究新阶段农业产业演变规律,完善农地“三权分置”制度,建立小农与现代农业相结合的产业体系、组织体系、服务体系,探索中国农业优先发展模式和现代化路径。

——正视农民代际革命和城市人口对乡村文明的需求,对进城农民的城市权利赋权,实现城乡居民权利平等,促进人口城市化,以体制机制创新促进社会资本和城市人力资本下乡,提升和改造乡村人力资本结构。通过村庄的开放、实行乡村规划体制、宅基地制度、治理结构改革,促进村庄转型与复兴。顺应城乡互动和乡村经济活动的变化趋势,通过土地、资本、劳动力要素市场改革,促进生产要素城乡顺畅配置与流动,实现城市文明与乡村文明的共融共生与城乡共同发展与繁荣。

——实施乡村振兴战略应建立健全城乡融合制度保障体制:必须建立城乡统一的要素市场,进一步扩大要素在城乡之间的自由流动;必须抛弃将农村视为两个“蓄水池”的陈旧思想;必须将农业竞争力提高战略纳入国民经济整体竞争力提高战略;必须使各项经济政策推动中国人口布局大调整;必须完成现行农村政策在实施对象上的转变。除此之外,还应当实现农业技术进步模式转变,农地保护模式转变,城乡区划模式转变,城乡社会治理模式转变,土地产权制度以及农业经营制度变革。

——实施乡村振兴战略要坚持改革创新精神:必须重塑城乡关系,走城乡融合发展之路;必须巩固和完善农村基本经营制度,走共同富裕之路;必须深化农业供给侧结构性改革,走质量兴农之路;必须坚持人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路;必须传承发展提升农耕文明,走乡村文化兴盛之路;必须创新乡村治理体系,走乡村善治之路;必须打好精准脱贫攻坚战,走中国特色减贫之路。

——实施乡村振兴的路径:完整理解乡村振兴战略,改变重农业增产、农民增收而轻农村现代化的倾向;从城乡统筹转向城乡融合,实现人、地、资本等要素的城乡互动,实现城市和乡村文明共荣共生;推进农业农村优先发展和农业农村现代化;改革农村土地产权和农业经营制度;加强乡村治理,重建乡村秩序和制度。

——实施乡村振兴战略应注意的问题:关于巩固和完善农村基本经营制度,坚持农村土地农民集体所有,坚持家庭经营的基础性地位,坚持稳定土地承包关系,实行“三权分置”;关于深化农村集体产权制度改革,落实农民集体土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权,明确农村集体经济组织的基本性质;关于实现小农户和现代农业发展有机衔接,在有条件也符合农民意愿的地方,应当引导承包耕地的经营权流转、集中、发展适度规模经营。需要注意的是,把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,并非所有的耕地都适合规模经营,关键是要向小农户的生产提供优良品种、栽培技术、储运营销和其他各种适合于他们的服务。

乡村振兴目标模式

城乡平等发展。认识城乡中国作为“乡土中国”抵达“城市中国”的过渡阶段的基本特征,改革城乡隔绝、阻碍城乡要素流动的二元规划以及土地、融资、公共品供给、社会保障体制,改变单向城市化思维下的城市偏向制度、体制机制和公共政策,促进城乡基本公共服务均等化,改革空间规划管制,制定城乡两个空间共存、共融、可持续发展的乡村规划,实现城乡两个空间的平等发展。

农业产业革命与农业现代化。顺应消费需求变化、结构变革带来的人地关系和农业相对要素价格变化,重新定义新发展阶段农业的基础地位和内涵,通过农业主要生产要素新组合和农业补贴政策改革,提高主粮农业竞争力,确保主粮粮食安全;通过土地配置制度改革、资本下乡、城乡人力对流和乡村资源产权改革,促进农业多功能化和农业产业融合与裂变,探索农业工业化路径;以农地“三权分置”为方向,明确农地集体所有权,保障集体成员农地承包权,赋予耕作者更完整的农地经营权,建立现代农业发展的农地权利基础;以服务规模化、区域产业规模化、市场规模化为核心,探索农业规模报酬实现方式;完善农业经营制度,提升农户人力资本和农业经营能力,实现农民与现代农业产业体系结合,实现中国特色农业现代化。

促进农民进城落户。在人口城市化趋势下,顺应乡村经济机会出现和经济活动变化,吸引部分年轻人回故乡从事新农业、新产业、新业态, 培育出一批引领乡村产业发展和农民致富的乡村企业家,培育与乡村振兴相适应的村社新型带头人。通过集体制度改革打开乡村封闭性,构建乡村资源与资本的组合与合作制度,完善乡村产业和资本下乡政策,引导城市居民、企业家及社会资本下乡,提高乡村生产要素配置效率。顺应农村产业发展、农业发展方式转变、农产品生产方式改变以及农业价值链变化,通过示范、学习、引领、合作、参与、互惠,提升农民人力资本和经营能力。

村庄转型与复兴。制定乡村振兴规划,因村施策,分类推进,寻找不同类型村庄的复兴路径。通过规划、宅基地制度和基本服务供给方式改革,实行村庄适度集聚。研究村庄活化的条件与方式,创新活化村庄的制度供给、体制机制和政策安排,有条件的村庄加快振兴。通过强化基本公共服务、环境整治、老人群体养老保障、对乡村特困群体的精准扶贫,改变大部分乡村衰而未亡状态,实现乡村整体复兴。

城乡互动与融合。顺应城乡互动阶段的到来,通过消除城乡二元体制性障碍,促进资本、劳动、土地在城乡的互动与配置。通过城乡公共服务均等化,实现城乡两个空间基本条件的融合,以征地制度和集体建设用地入市的改革,加大实现集体土地与国有土地的同地同权,实现乡村发展权、产业落地和人力与资本进村。通过宅基地制度改革促进村庄转型与集聚与复兴,实现城乡两个空间的平等发展与融合。通过城乡平等的体制机制建立,实现城乡全面融合与乡村振兴。

乡村振兴路径选择

以“活业”带动“活才”实现“活村”,全面复兴乡村空间。乡村振兴的根本是全面复兴乡村空间,使乡村和城市相得益彰、差异互补、共融共生共荣。乡村振兴的标志是乡村空间的“活业”“活才”“活村”。其中,“活业”是乡村振兴的前提,没有乡村产业兴旺,乡村振兴就成了无本之木,不具有可持续性。“活业”既包括传统农业竞争力的提升和农业从数量向质量的结构转变,也包括农业功能和形态变化带来的农业附加值提高和农业工业化水平提高。接着是“活才”,有了活的业态,就能吸引人才进入乡村创业和从事有回报的农业经济活动。“活才”是乡村振兴的关键,包括本村部分年轻人的回归和有情怀、有作为的外村人进入以及传统农业的现代化改造。只有人力资本的提升和改造,乡村产业发展、业态活化才有可能,乡村才能变得更有生机。“活业”“活才”的结果就是“活村”。 “活村”是乡村振兴的归宿。有了活的业态,有了有生命力的新型乡村人力资本,乡村的活态就能出现并可持续。在乡村振兴的路径上,最需要吸取的教训是,以政府行动和规划强制实行村庄变革,将改变村庄作为乡村振兴标志的做法;也要防止不切实际地以大量政策优惠补贴等差别性政策培育乡村新型主体、龙头企业和回村创业的现象,因为没有产业支撑的“引人”不仅难以持续,还会挫伤一批有情怀的人的下乡热情,也会导致对大多数小农的歧视。

在城乡互动格局下实现乡村活化。新阶段的乡村振兴不是“乡土中国”阶段的乡土重建,也不是快速城市化下的以城统乡,而是城乡互动下的乡村复兴。乡村振兴就是利用城乡互动带来的机会,复兴乡村产业,活化乡村空间;通过城乡要素的流动与再配置,形成乡村与城市互动的资本流和人流,实现乡村的振兴。要避免两个极端:一个是固守“乡土中国”理念,以不变应万变,导致乡村发展机会的丧失;另一个是继续沿袭快速城市化惯性,不改变城市快速发展后补贴乡村的公共政策,加剧乡村的衰败。

以土地制度改革为突破口,实现城乡两个空间的均等发展。城乡要素配置不畅和城乡发展不均等的最大障碍是城乡二元土地制度。只有改革土地配置制度,实现集体建设用地和国有建设用地权利平等,才有乡村产业和发展空间的复兴。在此基础上,才有城乡资本和人力的持续对流与配置,乡村发展才有可持续的制度支撑,进而配合城乡基本公共服务均等化和城乡居民权利平等,促进城乡一体发展。

乡村振兴土地制度供给

实施乡村振兴战略,关键在于深化农村改革、加大制度供给,消除不利于乡村发展的制度制约,通过“活业”带动“活才”进而全面活化乡村空间实现“活村”,使乡村和城市相得益彰、共融共生共荣。

改革生产要素配置制度,促进城乡互动。随着经济发展阶段转换、消费需求升级、乡村经济活动变化,我国的城市化已经从单向城市化转向城乡互动。改革长期存在的城乡二元体制,促进生产要素在城乡之间的对流与配置,将为乡村振兴创造巨大机会。一方面,改革土地配置方式,实现乡村平等发展权。我国土地大规模扩张的城市化阶段已经过去,具备了按照公共利益、市场价补偿、程序公开透明原则改革征地制度的条件。城市用地可以通过土地利用结构改革,减少工业用地和基础设施用地、加大存量用地制度创新来保障。城中村是城乡融合的重点区域,应加大城中村地区的土地制度创新,借助土地价值增值实现城市更新中的资本平衡、公共土地的获得以及土地所有权利益,允许城中村农民集体利用集体土地直接提供租赁房,解决进城农民在城市的体面落脚和居住问题。在符合规划和用途管制前提下,允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设,享有出租、转让、抵押集体建设用地的权利。与此同时,改革规划制度,保障乡村发展空间。按照城乡融合的空间形态,在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。根据乡村分化与集聚、人口流动趋势,以生态韧性为重点编制乡村振兴规划。另一方面,实现农民城市权利,促进农民市民化。保障农二代城市居住权。鼓励大城市农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场,城市保障性住房向外来务工人员及其家庭开放,降低农民工在城市的落户门槛。落实农三代城市教育权,实现公办学校向随迁子女开放,放宽随迁子女在流入地参加高考限制,将“教育券”拓展到义务教育阶段公办学校。此外,向城市市民开放乡村权利,鼓励城市社会资本下乡,提升乡村人力资本质量。

完善农地权利体系,促进农业转型。农业现代化是乡村振兴的基础。目前农业发展方式已经向提高劳动生产率转变,农业的内涵、功能、要素组合、业态等呈现势不可挡的变化,农地制度和经营制度变迁决定农业转型的成败。一是明晰集体所有权。对于未到户集体资源进行全面确权,明确归属和利益分享机制,增强集体经济发展能力;推进清产核资、资产量化、确股到户的集体产权改革,确保集体资产保值增值。探索实行承包地股份合作制,在确保农户土地基本权利前提下,实行农地资源重组与配置。创新集体资源资产的集体经营、委托经营、合作经营等多种方式,保障集体成员按份共有集体资源资产经营收益。二是承包经营权的分割与农户权利保障。顺应农民离土出村和农二代、农三代与土地及农业观念变化,在自愿前提下,实行农地承包权与经营权的分离,保障集体成员对承包地的按份占有权、收益权、地租权、转让权。实行获得城市户籍农民承包地有偿退出权和一定期限内的可赎回权。三是经营权设权赋权。明确从农户承包经营权分割出的经营权的合法权利地位,双方议定的合约受法律保护,经营者享有所经营土地的耕作权、收益权、转让权、土壤改良补偿权、土地收益抵押权。四是创新农业经营体系。在自愿、依法、有偿原则下推进土地流转。探索国家土地信托制度,进行闲置低效利用土地的收购、整理和发包。培育现代农业经营主体、服务主体、合作组织和市场主体,以农业经营规模适度规模化、服务规模化、区域种植规模化、市场化实现农业规模报酬。

推进宅基地制度改革,促进村庄转型。宅基地制度改革是促进乡村活化、阻止乡村衰败的重要抓手。首先,改革宅基地的无偿分配制度。同时改革宅基地管理体制。将乡村纳入国土空间规划,控制和锁定村庄宅基地总量,通过宅基地跨区域使用和资格权保障促进村庄适度集聚,行政部门对宅基地实行总量控制和规划管制,村内宅基地使用、分配、处置交由村集体组织行使。其次,赋予农民宅基地财产权。在保障农户宅基地占有权和居住权前提下,以宅基地财产权交换福利分配权,农民宅基地可以有偿退出、可出让、转让、交易,从事乡村相关产业。再次,对外村人和外来资本的有序开放。在规划和用途管制前提下,实行村庄宅基地、农房和闲置空闲地对村外人和外部资本开放,实行乡村资源与外来资本的有效组合,显化乡村价值,提高资源配置效率。

(作者单位:中国人民大学经济学院)

 

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