深入推进土地二级市场建设的思考
  • 2018-10-24 13:46:00

深入推进土地二级市场建设的思考

来源: 中国自然资源报   作者:张晓洁

 

日前,自然资源部对全国34个市、县的完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场(以下简称“土地二级市场”)试点成果进行了验收。虽然试点工作已进入收官阶段,但完善土地二级市场体系的探索仍在路上。从各试点验收情况来看,土地二级市场在建设城乡统一建设用地市场体系、服务高质量发展、完善产权制度等方面还可进一步提升。

构建城乡统一的市场体系

建立符合城乡统一建设用地市场要求、产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场,要坚持市场经济改革方向,不断完善土地二级交易规则、服务体系、监督管理、平台建设,着力构建统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

试点工作开展以来,天津市武清区等试点地区在完善交易机制、优化市场运行模式等方面进行了积极探索,大胆创新,制定了以办法为统领、以细则为支撑的配套政策或交易细则,着力搭建了实体和网络交易平台,形成了信息发布——达成交易——签订合同——交易监管的交易流程,积累了大量的二级市场交易案例,解决了交易规则不健全、政府服务和监管不完善、交易信息不对称、交易平台不规范等运行问题,较好地实现了构建城乡统一建设用地市场体系的试点目的。

然而,就建立完整的、统一的城乡建设用地市场体系而言,深入推进土地二级市场,在充分总结各地试点成果、形成全国指导意见的同时,笔者认为还应该注意以下几点:

其一,明晰市场自由交易与政府监管审核的边界。土地二级市场交易受诸多因素影响,情况复杂,处理好发挥市场配置决定性作用与加强政府对市场监管的关系,必须依照法定的权限、范围、条件和程序,设定和实施土地二级市场相关的权力事项审核、审批。

其二,加快健全完善土地二级市场交易审核制度。如对划拨土地使用权转让、抵押、出租和土地使用权分割转让等,现行法律法规已明确规定需经审批,但还需进一步明确操作规范,明确审批主体,细化具体操作。

其三,从一、二级市场联动,国有、集体联动,城乡联动的角度,进一步探索统一交易规则、统一交易平台下,融合国有、集体建设用地使用权二级市场体系的模式路径。

优化土地资源要素配置效率

在全面深化改革、生态文明建设、供给侧结构性改革的时代背景下,服务高质量发展始终是深入推进土地二级市场的核心目标。就土地二级市场而言,服务高质量发展,最根本的途径是通过优化土地要素的配置效率,提高土地利用质量和效益,强化土地资源保障能力。

从试点的实施情况来看,各地均取得了较好的成效。南京市允许土地使用权分割转让,盘活存量土地14宗、91.14公顷;许昌市组织了划拨土地出租全面清查和治理,政府土地收益金明显提高;天津市武清区将工业企业内部空闲地以及产能低、效益差的土地纳入“市场交易潜力库”,合理调控土地市场,提高了土地有效供给。

笔者认为,在此基础上进一步促进土地资源要素配置更加高效、实现服务高质量发展目标,关键在于处理好政府与市场的关系。对此,应进一步结合“放、管、服”要求,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动土地资源配置依据健全完善的土地二级市场规则、市场价格、市场竞争等实现效益最大化和效率最优化。

在土地二级市场改革中,政府部门应一步做好服务工作,提高服务质量和效率。一方面,要加强与不动产登记的互联互通,实现多部门的“一窗式”受理、“一站式”服务,缩短办事时间。另一方面,要以便民利民为导向,统一工作标准,再造土地二级市场审批流程、精简审核要件和压缩审批时限,提高办事效能。此外,强化市场价格监管和合同履约监管,保证市场主体能在公开、公平、公正的市场环境下进行交易,提高市场配置效率。

在培育市场、促成交易方面,“买家找不着卖家、卖家找不着买家”的“信息壁垒”“信息孤岛”现象尚未完全解决。对此,笔者认为下一步有必要加快数据归集,实现信息共享,在提高二级市场交易入场交易活跃度上下功夫。在现有的土地交易机构或平台基础上应搭建国家统一的土地二级市场交易平台,汇集交易信息,提供交易场所,办理交易事务,代理土地交易。在此基础上,大力推进线上交易平台和信息系统建设,加强信息集聚,广泛汇集各类建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场信息,积极推进不动产交易、登记、税务、金融、涉地司法处置、涉地资产处置等数据共享。

构建现代产权制度理论体系

产权是所有制的核心。十八届三中全会提出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”,十九大报告提出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”。土地产权作为产权之一,是重要的具有经济意义的民事权利,是社会稳定和经济发展的基础。实质上,完善土地二级市场的又一根本目的,就是明晰土地使用权转让、租赁、抵押等产权,建立合理稳定的土地产权秩序,实现好、维护好、发展好市场主体的合法权益,加强产权保护。

当前,不同的试点地区在完善产权制度上,根据不同权能,因地制宜,做了一些差别化的有益探索。

在完善转让产权方面,宁波市、天津武清区等针对原土地使用权人无力开发、开发投资额未达25%又确需转让的情况,根据《物权法》创新“预告登记转让制度”,允许未达到25%投资的土地按照“先投入后转入”的原则办理预告登记转让,既促进存量土地再开发利用,又保障受让人权利。

在完善出租产权方面,南京市为显化国有土地资产、保障国有土地所有权人权益,提出以划拨方式取得的土地使用权及地块上建成的房屋出租的,应将租金中所含土地收益上缴国家。

在完善抵押产权方面,许昌市、东莞市、南宁市、天津市武清区等地按照债权平等原则,在主合同合法前提下,积极探索为自然人、企业等办理抵押登记;太原市、宁波市、许昌市、重庆市等地将文、教、卫、体等社会机构以出让方式取得的建设用地使用权纳入可抵押范围;东莞市探索允许地上建筑物手续不完全的土地使用权抵押,通过放宽对抵押权人的限制、扩大土地使用权抵押范围、放宽土地抵押时地上建筑物的条件审查等政策创新,充分保障用益物权的实现。

这些地方探索在明晰产权、完善土地产权制度、保障各市场主体权益上起到了较为积极的促进、示范作用,但一些政策难题在地方层面难以解决,尚需在国家层面予以进一步研究破解。比如25%的投资额限制转让问题,试点中通过预告登记予以突破,保障了受让人权益,但应重新考虑和评估该法律条款的立法目的、市场适应性、可操作性等,如何在法律层面予以破解还需研究;对经认定为城镇低效用地的土地如何进行改造开发,出租、授权经营土地使用权权能如何依法界定,对文、教、体、卫等社会机构建设用地使用权如何设定抵押权等问题,应进一步通过修改完善相关法律法规予以明确。此外,土地抵押的重点是债权,应主要由市场主体自行决定,而交易管理部门应多关注抵押权实现时政府权益的保障、防范金融风险等内容。

下一步,各地应积极总结试点成效,在此基础上,持续开展宣传,充分利用报刊、电视、网络等媒体渠道发布土地二级市场交易机制、交易平台、配套政策、典型案例等信息,持续营造土地二级市场交易氛围,力争形成社会各界力量共同深入推进土地二级市场建设的良好局面。

(作者单位:天津市国土资源和房屋管理局)

 

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